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Travaux du Conseil Fédéral

Henri Toulouze, Secrétaire National à la formation

REFORME DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Le projet de loi contro­versé sur la réforme des col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­ria­les a été adopté à une faible majo­rité en 1re lec­ture par l’Assemblée Nationale le 8 juin der­nier.

Avec 276 voix contre 240, ce scru­tin démon­tre la dif­fi­culté du gou­ver­ne­ment à faire passer son texte. Seuls les dépu­tés UMP ont voté pour et une qua­ran­taine de voix ont manqué. L’ensem­ble de la gauche a voté contre alors que les dépu­tés du nou­veau centre se sont abs­te­nus. Ce projet de loi modi­fié a été déposé le jour même au Sénat qui doit l’exa­mi­ner en 2e lec­ture les 28, 29 et 30 ­juin pro­chain. Le vote s’annonce extrê­me­ment serré.

Les points qui ont été abor­dés et qui ont sus­cité les plus vives inter­ven­tions sont les sui­vants :
- La répar­ti­tion du nombre de conseillers ter­ri­to­riaux appe­lés à siéger dans chaque dépar­te­ment et, par voie de consé­quence, dans chaque région à partir de 2014 ;
- Le mode de scru­tin de ces conseillers ter­ri­to­riaux ;
- La défi­ni­tion des com­pé­ten­ces dépar­te­ments/région.

S’agis­sant du nombre de conseillers ter­ri­to­riaux, le gou­ver­ne­ment a pré­senté, sous la forme d’un amen­de­ment, un tableau fixant le nombre des conseillers ter­ri­to­riaux par dépar­te­ment et par région. Au total, ce sont 3 471 conseillers ter­ri­to­riaux qui se sub­sti­tue­ront aux 3 903 conseillers géné­raux et aux 1 757 conseillers régio­naux actuels, soit une dimi­nu­tion de 40% du nombre d’élus.
Le nombre de can­tons va ainsi dimi­nuer de 432 et entraî­ner de fait un redé­cou­page de la carte can­to­nale.

S’agis­sant du mode de scru­tin, le gou­ver­ne­ment a renoncé à son projet ini­tial qui s’appuyait sur un scru­tin mixte (80% d’élus au scru­tin uni­no­mi­nal majo­ri­taire à un tour et 20% à la pro­por­tion­nelle). Il pro­pose main­te­nant que les conseillers ter­ri­to­riaux soient élus au scru­tin uni­no­mi­nal à deux tours. Les trian­gu­lai­res res­tent de mise mais avec un seuil de qua­li­fi­ca­tion pour le second tour fixé à 12, 5 % des ins­crits (règle déjà en vigueur pour les légis­la­ti­ves).
De fait, avec ce mode de scru­tin, le recul de la parité est acté. Mais une pro­po­si­tion de loi a cepen­dant été inté­grée au texte soumis au vote final visant à favo­ri­ser la parité par le biais d’aides finan­ciè­res aux partis. S’agis­sant des nou­vel­les moda­li­tés de cofi­nan­ce­ment de leurs pro­jets d’inves­tis­se­ment, l’asso­cia­tion des peti­tes villes de France (APVF) réunie en assi­ses les a refu­sées.
En effet, selon les amen­de­ments dépo­sés par le gou­ver­ne­ment, un projet mené par une ville de plus de 3 500 habi­tants ne pourra plus être sou­tenu à la fois par le dépar­te­ment et la région. De plus, toutes les peti­tes villes devront finan­cer, seules, au moins 30% du projet (20% pour les com­mu­nes de moins de 2 000 habi­tants).
Cette asso­cia­tion a également refusé une restruc­tu­ra­tion des ser­vi­ces publics uni­que­ment guidée par une logi­que comp­ta­ble. Les maires ont demandé à l’Etat de créer « un socle de ser­vi­ces publics » dans les endroits « les plus fra­gi­les ».

Quant aux com­pé­ten­ces, un texte spé­ci­fi­que devait être pré­senté plus tard. Or, un amen­de­ment déposé à l’Assemblée natio­nale vise à déter­mi­ner les com­pé­ten­ces dévo­lues aux col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­ria­les. A cet égard, le gou­ver­ne­ment renonce à sup­pri­mer tota­le­ment la clause de com­pé­tence géné­rale. Il pro­pose que les com­pé­ten­ces soient attri­buées par la loi au dépar­te­ment ou à la région, qui devraient garder tou­te­fois la pos­si­bi­lité d’inter­ve­nir dans les domai­nes dont la com­pé­tence n’aura pas été attri­buée.

Ainsi, un prin­cipe de com­pé­tence d’ini­tia­tive locale com­plé­men­taire est ins­ti­tué pour per­met­tre à une col­lec­ti­vité d’inter­ve­nir au nom de l’inté­rêt local par une déli­bé­ra­tion spé­cia­le­ment moti­vée et uni­que­ment pour remé­dier au silence de la loi. Ce point rela­tif à la cla­ri­fi­ca­tion des com­pé­ten­ces des col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­ria­les au tra­vers de la clause de com­pé­tence géné­rale et des finan­ce­ments croi­sés ne pour­ront s’exer­cer que si un schéma d’orga­ni­sa­tion des com­pé­ten­ces et de mutua­li­sa­tion des ser­vi­ces est élaboré. Par ailleurs, les com­pé­ten­ces qui peu­vent s’exer­cer com­mu­né­ment dans les régions, les dépar­te­ments et les com­mu­nes sont celles du tou­risme, des sports et de la culture (patri­moine et créa­tion artis­ti­que).

Enfin, dans le cadre de cette réforme des col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­ria­les, se greffe le débat sur le finan­ce­ment de celle-ci suite aux consé­quen­ces de la réforme de la fis­ca­lité locale et de l’annonce du gel du mon­tant des trans­ferts de l’Etat aux col­lec­ti­vi­tés, soit 40% de leur budget. L’incer­ti­tude est donc de mise pour les pro­chains bud­gets. Cela se cons­tate d’ores et déjà sur le budget 2010 des dépar­te­ments, confron­tés à la hausse du coût des pres­ta­tions socia­les (RSA, allo­ca­tions pour les per­son­nes âgées et les han­di­ca­pés) et à la baisse des recet­tes (droits de muta­tion sur les ventes d’immeu­bles et taxe pro­fes­sion­nelle). Dans le cadre de la loi de finan­ces pour 2010, le gou­ver­ne­ment s’était engagé à faire jouer une « clause de revoyure » pour pro­cé­der à un réa­jus­te­ment éventuelle de la réforme de la fis­ca­lité locale. Il était ainsi attendu de la part du minis­tère du budget et des comp­tes publics pour le 1er juin, les simu­la­tions sta­tis­ti­ques détaillées sur les consé­quen­ces de la sup­pres­sion de la taxe pro­fes­sion­nelle.

La seule réponse du gou­ver­ne­ment le 1er juin a été son annonce que l’Etat ne lais­se­rait pas tomber les dépar­te­ments les plus en dif­fi­culté. Le 1er Ministre a pré­cisé la mise en place dès le mois de sep­tem­bre d’une « mis­sion d’appui et de suivi » char­gée de conclure des « contrats de sta­bi­li­sa­tion » assor­tis de « mesu­res de sou­tiens finan­ciers ». Cette aide excep­tion­nelle pren­dra la forme d’avan­ces rem­bour­sa­bles ou de dota­tions. En tout état de cause, cela aura cer­tai­ne­ment des consé­quen­ces impor­tan­tes sur le niveau des inves­tis­se­ments en 2011.

Cela s’ins­crit dans le grand feuille­ton par­le­men­taire du moment.
Il agite les élus mais ne fait pas la « Une » des médias grand public. Pourtant son issue devrait bou­le­ver­ser notre vie locale et le rap­port de chacun au ser­vice public de proxi­mité. Sous l’annonce un peu grise d’une « réforme des col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­ria­les » ini­tiée par le rap­port Balladur, le minis­tère de l’Intérieur, très étroitement piloté par l’Élysée, a pro­posé en octo­bre 2009 plu­sieurs pro­jets de lois qui, loin d’un simple toi­let­tage ins­ti­tu­tion­nel, annon­cent une volonté de refonte en pro­fon­deur du ser­vice public local et des col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­ria­les. En fait de mil­le­feuille ter­ri­to­rial auquel il veut mettre fin, c’est d’abord un mil­le­feuille de pro­jets de lois qui a été mis au menu des dépu­tés depuis une dizaine de mois :
- La sup­pres­sion de la taxe pro­fes­sion­nelle ;
- La créa­tion d’un mandat de conseiller ter­ri­to­rial (fusion­nant dès 2014 les man­dats des conseillers régio­naux et géné­raux sans pour autant sup­pri­mer les deux assem­blées) ont d’ores et déjà été adop­tées.
Une bat­te­rie de lois devrait l’être d’ici l’automne 2010 :
- Achèvement de la cou­ver­ture inter­com­mu­nale ;
- Création de métro­po­les et du Grand-Paris ;
- Statut de l’élu ;
- Clarification des com­pé­ten­ces et des finan­ce­ments croi­sés ;
- Eventuelle remise en cause de la clause de com­pé­tence géné­rale, etc.

Réduire les recet­tes pour réduire l’ini­tia­tive des ter­ri­toi­res
Mais un fait a d’emblée marqué les esprits et éclaire sur la réforme. La sup­pres­sion de la taxe pro­fes­sion­nelle a été votée dès octo­bre 2009. En impo­sant d’abord une réduc­tion des moyens des col­lec­ti­vi­tés, avant de s’atta­quer aux textes censés cla­ri­fier leurs com­pé­ten­ces, le gou­ver­ne­ment a jeté le trou­ble parmi les élus. Même l’auteur du rap­port à la base de cette réforme, Edouard Balladur, s’en était ému publi­que­ment. La méthode était pour­tant très logi­que. L’esprit de la réforme vise à réduire le péri­mè­tre de l’action publi­que locale. Et la marge de manœu­vre des col­lec­ti­vi­tés en com­pri­mant leurs recet­tes néces­sai­res pour mener des poli­ti­ques auto­no­mes.

« Cela ne se fait pas de façon affi­chée trans­pa­rente, mais au tra­vers d’une pré­sen­ta­tion posi­tive de réduc­tion des coûts et du mille-feuille, on remet en cause le fonc­tion­ne­ment et la culture du ser­vice public à la fran­çaise. » s’inquiète Philippe Laurent, vice-pré­si­dent divers droite de l’Association des Maires de France (AMF). « Les réfor­mes ter­ri­to­ria­les et fis­ca­les débat­tues à l’heure actuelle condui­sent à un recul des liber­tés loca­les. »

Ainsi, point impor­tant, la nou­velle Contribution économique ter­ri­to­riale (CET) qui rem­place en partie la TP verra son taux fixé direc­te­ment par l’État. Au final, les com­mu­nes auront donc perdu avec la réforme, dans un pre­mier temps, 7 mil­liards de recet­tes mais peut-être sur­tout une part impor­tante de leur auto­no­mie fis­cale.

Sur le même prin­cipe, bien qu’il soit revenu, en partie, sur cela pour l’ins­tant, l’éventuelle sup­pres­sion de la clause de com­pé­tence géné­rale qui permet aux col­lec­ti­vi­tés, en plus de leurs obli­ga­tions, d’inves­tir dans les ini­tia­ti­ves poli­ti­ques de leur choix pose­rait des pro­blè­mes impor­tants. Cette dis­po­si­tion met­trait à sec des pans entiers de l’action publi­que, en par­ti­cu­lier dans le sec­teur cultu­rel, spor­tif ou asso­cia­tif avec des consé­quen­ces impor­tan­tes en termes d’acti­vité économique, tou­ris­ti­que et d’emploi.

L’objec­tif final, c’est de réduire les ser­vi­ces publics et les fonc­tion­nai­res pour favo­ri­ser la concur­rence avec le sec­teur privé et trans­for­mer la rela­tion avec les usa­gers en rela­tion pres­ta­tai­res-clients pour un coût qui ne sera pas le même. Les col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­ria­les repré­sen­tent 75% de l’inves­tis­se­ment public. Une manne finan­cière que le marché se ver­rait bien acca­pa­rer. Mais com­bien, peu ren­ta­bles, seraient tout sim­ple­ment aban­donné.

Pour son volet démo­cra­tie locale, le minis­tère de l’Intérieur met l’accent sur la maî­trise de la dépense locale et une logi­que de réduc­tion. L’annonce du projet visait à une sim­pli­fi­ca­tion notam­ment des échelons inter­com­mu­naux « ces che­vau­che­ments ins­ti­tu­tion­nels ont un coût exor­bi­tant qui sou­li­gne la néces­sité de maî­tri­ser la dépense publi­que locale ». Pourtant, le projet ajoute en fait de nou­veaux étages au « mil­le­feuille » : créa­tion de métro­po­les autour des gran­des villes en plus du cas par­ti­cu­lier du Grand-Paris qui pour­rait adjoin­dre à la Ville Lumière ses trois dépar­te­ments limi­tro­phes.

Disposition phare, les « conseillers ter­ri­to­riaux » rem­pla­çant les actuels conseillers géné­raux et régio­naux, une « économie » au maxi­mum de 1/1000 des dépen­ses de fonc­tion­ne­ment des dépar­te­ments et des régions.

La vision du gou­ver­ne­ment relaye cette idée des élus para­si­tes dont on doit, comme les fonc­tion­nai­res, dimi­nuer le nombre. Les 500 000 élus locaux, béné­vo­les pour la plu­part, sont au contraire la base de la par­ti­ci­pa­tion citoyenne, le projet, en rup­ture com­plète avec l’his­toire et la décen­tra­li­sa­tion, allie recen­tra­li­sa­tion et désen­ga­ge­ment de l’État. C’est un peu comme si l’État disait : je m’occupe de rien faire, mais sur­tout ne le faites pas à ma place.

Quelle est la chance pour une réforme impul­sée par un modèle de gou­ver­nance libé­ral et cen­tra­li­sa­teur, de s’impo­ser dans une France mar­quée par une culture jaco­bine et dont les ter­ri­toi­res vivent plei­ne­ment les acquis de la décen­tra­li­sa­tion, une confiance donnée aux élus locaux qui a permis ces der­niè­res années un renou­veau de créa­ti­vité du ser­vice public.

Les séna­teurs, élus par les élus locaux, plus que les dépu­tés, se mon­trent très actifs pour amen­der ce projet du gou­ver­ne­ment. Ils mènent en tout cas une fronde inha­bi­tuelle, bien que feu­trée, qui dépasse les cli­va­ges poli­ti­ques. Nombreux sont ceux qui soup­çon­nent l’État de cher­cher à faire finan­cer ses 140 mil­liards de défi­cit annuel par des col­lec­ti­vi­tés qui sont pour­tant tenues, elles, à l’équilibre des recet­tes et des dépen­ses.

Les mobi­li­sa­tions d’élus seront-elles relayées par une mobi­li­sa­tion de la fonc­tion publi­que ?
Quelle sera la posi­tion in fine du Conseil cons­ti­tu­tion­nel sur beau­coup d’arti­cles liti­gieux ?

Chers col­lè­gues, La bataille de la réforme ter­ri­to­riale ne fait que com­men­cer.

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